Európai Parlament - elszabadult vegyérték?

Brüsszel, 2013. február 20.
címkék
(Néhány észrevétel - nem csak az MFF-kapcsán)
A 2014-2020 közötti leendő keretköltségvetés (MFF) ügyében határozó Európai Tanács-ülés óta, a figyelem növekvő mértékben az Európai Parlamentre terelődött. Ezt részint indokolja maga a tény, hogy a folyamatban a következő állomás az EU képviselőtestülete lesz, amelynek a keretköltségvetések történetében először van alkalma akár vétózni is, (hála a 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés vonatkozó újításának). Részint, az EP-képviselők sem mulasztanak el újra és újra emlékeztetni erre. Végül: a média is láthatóan partner mindezek felerősítésében, amit nem kis részt az is magyaráz, hogy az eddigi egyöntetű EP-reagálás alapvetően elutasító a február 8-i csúcs-eredménnyel szemben. Azaz: a „sztori” adja magát…

Mindez most csupán kiindulópont, apropó. Nem szűken véve az MFF-esélyek latolgatása szempontjából szentelünk az alábbiakban néhány gondolatot az Európai Parlament jelenlegi (sokak szerint nem kis részt ellentmondásos) helyzetének, hanem fordítva: az utóbbit szemügyre véve tolakszik az előtérbe az MFF példája (is).

A „felszabadító” Lisszabon

Brüsszelben ma sokan mondogatják - értelemszerűen elsősorban EU-tanácsi, tagállami körökben -, hogy a Lisszaboni Szerződéssel az EP „elszállt”. Tagjai nem egyszer úgymond parttalanul élnek (egyes értelmezések szerint már-már visszaélnek) az új szerződés nyújtotta többlet-jogosítványokkal, miközben nem mindig látják át az általuk ilyen módon közvetlenül érintett folyamatok komplexitását. E panaszok szerint az EP sok szereplője nem csupán az új szerződéssel tételesen nyert új jogokkal igyekeznek a mindenkori lehetséges maximumig elmenni, de meglévő pozícióikat alku- (zsaroló?) bázisnak használva sok esetben olyan témákban is beleszólásra törekszenek, amelyekre az EU parlamentjének nincs szerződéses felhatalmazása. Az összekapcsolás sok esetben működik - nem igazán lehet fellépni ellene -, az nem látszik csak, hogy mindez egy átgondolt és rendezett Európai Uniós képlet beazonosított részeként következne be. A dolog sokkal inkább esetlegességet, az események hatására ad hoc formálódó jelleget ölt. Következményeiben pedig egyes vélemények szerint - idézve egy EU-tanácsi vezető diplomatát - „hiába, hogy formailag több közvetlen demokratikus fedezettel rendelkeznek, mint Brüsszelben bárki, igazából több kárt is okoznak, mint hasznot”. Vélhetően innen is ered a sokak által emlegetett „elszabadult vegyérték” jellemzés az EP munkájára. Ennek a helyzetnek vált és válik tehát a következő hetekben is még a központi kérdésévé, hogy mi történjen a több éves tagállami - és részben bizottsági - alkudozások nyomán február 8-án politikai szinten elfogadott új hét éves keretköltségvetés-tervezettel.

A Lisszaboni Szerződés azért jelent - most MFF-szempontból - vízválasztót a történetben, mert először ad egyetértési jogot a Parlamentnek a keretköltségvetés főösszegét tekintve. (Valami hasonló voltaképpen már hét évvel ezelőtt is létezett: akkor az uniós intézmények önként vállalt kötelezettségként úgynevezett intézményközi megállapodás feltételéhez kötötték a leendő keretköltségvetés érvényesítését. Az EP ennek keretében el is érte 2006 tavaszán, hogy 4 milliárd euróval „javítsanak” (növeljenek) a 2005 decemberében elfogadott kiadási számokon. Ez azonban akkor még nem az alapszerződésből következett.)

„Lisszabon” (EP-hatásköröket bővítő) intézkedése amúgy távolról sem előzmény nélkül álló fejlemény. Valójában az EU-integráció fejlődésének évtizedek óta az egyik állandó kísérőjelensége az EP-jogosítványok bővülése. A folyamat az Egységes Piac létrehozásáról intézkedő 1986-os „Egységes Okmány” óta mindenkor napirenden volt, és a 2007-ben elfogadott (2009-ben hatályossá vált) Lisszaboni Szerződésig egymást követő reformok mindegyik fázisát - értelemszerűen beleértve az elvetélt Alkotmányos Szerződést is - az EP-jogosítványok valamilyen fokú kiszélesítése jellemezte. A Lisszaboni Szerződésben ennyiből nem is annyira az újabb jogosítványok mennyiségét tekintve történt EP-vonatkozásban áttörés. Sokkal inkább az előzményekre ráépülő minőségi betetőzésnek tekinthető, hogy miközben a tagállami döntéshozásban újabb (ezúttal főként bel- és igazságügyi) területekre terjesztették ki a minősített többséggel (tehát a vétójog elvetésével) történő döntéshozást, alaphelyzetnek minősítették, hogy piacszabályozást érintő (tagállami) többségi szavazásnál, bizonyos kivételtől eltekintve, az EP-nek automatikusan együttdöntési joga van. (Ennek jegyében vált - „Lisszabon” egyik legfontosabb vívmányaként - például az EP történetében először parlamenti döntéssé is a közös agrárpolitika szabályozása.) E csomag része az MFF kapcsán megkapott vétójog is.

Az új szerződés óta nem csak arról volt/van szó, hogy az EP nélkül lényegében szinte lehetetlen (belső) piaci jogszabályokat elfogadni. De arról is, hogy az EP joghatályos beleszólása a legtöbb területre valamilyen fokig kiterjed, a „maradékot” pedig az előbbiekkel „összekapcsolva” szintén növekvő mértékben befolyásolni tudja (vagy legalábbis próbálja). Tipikus példája volt ennek a 2011-es „hatos csomag”, ahol igazából csak négy új jogszabály esetében rendelkezett az EP módosításra feljogosító hatáskörrel, de ezt „automatikusan” kiterjesztették a másik kettőre is. Hasonló történt a „Schengen kormányzati reformok” esetében, miként egy éven át ugyanilyen „technikával” blokkolta a képviselőtestület - többszöri EiT-felszólítás ellenére is - a „hatost” kiegészíteni hivatott „kettes csomagot” is. Ez utóbbi elfogadását az ellene szervezkedő képviselők egy sor olyan fejleményhez is kötötték, amelyek - mint az esetleges adósság-visszavásárlási alap létrehozásának előzetes tervezése - közvetlenül nem kacsolódik az elfogadásra váró joganyaghoz, és amelyek kapcsán a Parlamentnek a mai helyzetben nem lenne szavazati joga. (A „kettes csomagot” végül február 20-án jóváhagyta az EP is.) Ha pedig kicsit előre tekintünk, azt látni, hogy a most formálódó bankunió, és ennek jogszabályi véglegesítése is EP-olvasatba rögtön felvetette a hatáskörön belülre, és a hatáskörön kívülre tartozó témakörök „csomagban kezelésének” a „természetes” igényét (ez utóbbi a parlamenti „varázs-szó” az árukapcsolás elfogadtatására).

Ebben a közegben és ilyen előzmények után jelentkezik tehát az MFF-csúcs eredményével szemben megfogalmazódó élesen kritikus EP-retorika. Legalább öt problémát is jeleztek:

- keveslik a főösszeget (majd pedig valamilyen szempontból a legtöbb részösszeget is)
- kötelező, érdemi összegváltozásokat is elérni képes félidős felülvizsgálatot követelnek
- világosabb, tagországokat kötelező menetrendet kérnek az uniós saját források szerkezetének a jövőbeli radikális átalakítására
- a költségvetés egységének a kimondását várják (például egy későbbiekben netán színre lépő, majdani „eurózóna-költségvetéshez” képest)
- a jelen hét éves költségvetésben benn ragadt pénzek kezelése kapcsán új javaslatot kérnek.

Szintén eredendően EP-s követelés volt, de végül már a csúcson helyet talált a végkövetkeztetésben a „rugalmasság” szavatolásának az igénye, (átcsoportosítási lehetőség évek, és rubrikák között).

Itt emlékeztetünk ugyanakkor, hogy a „saját forrás” ügyének felvétele a listára tipikus példája az EP „árukapcsolásnak”. Az utóbbi ugyanis kívül esik az EU szintű képviselőtestület szerződésben rögzített hatáskörén, lévén a közösségi költségvetéshez történő hozzájárulásról a nemzeti parlamentek döntenek.

Mindenesetre, nyomatékul mindehhez az a fenyegetés szolgál, hogyha az EP-igényeket a tagországok nem veszik figyelembe, akkor a honatyák már csak azért is készek lesznek vétózni, mert ez esetben utána a 2013-as éves büdzsé számíthat majd évente alapnak, ami úgymond sokkal kedvezőbb keretösszeg kivetítését tenné lehetővé, mint a februári csúcs döntése nyomán kilátásba helyezett főösszeg. (Tegyük hozzá: ez utóbbit parlamenten belül sem mindenki osztja. EU-tanácsi véleményekkel egyetértésben képviselői körökben is sokan látják, hogy a huszárosnak látszó megoldás jó eséllyel több gondot vetne fel, mint amennyi hasznot hozna. Így erősen kétséges, hogy meglenne-e a szükséges tagállami többség az ily módon megnövelt éves büdzsék évenkénti elfogadásához. Vagy például, még ha meg is szavaznák a pénzt, mindenképpen hiányoznának az elköltéséhez szükséges új végrehajtási szabályok. Stb. stb.)

Tisztázatlan szerepek

Az ilyen és hasonló ügyek láttán hajlanak arra brüsszeli diplomaták és szakértők, hogy úgy fogalmazzanak: az EP-követelések sokszor túl radikálisak, de legalábbis nem érzékelik a politikai realitásokat. Mások szerint mindezek hátterében mindenekelőtt az áll, hogy az EP egyszerre van szerepzavarban és legitimációs válságban.

Az EP folyamatos „térnyerése” nem kis részt az EU-val szemben növekvő bizalmi válság hátszelétől hajtva is következhetett be. Az utóbbival szembesülve ugyanis a politikai elit érezhetően arra törekedett, hogy valamiféle „demokratikus nyitással” erősítsék meg az uniós folyamatok legitimációját. Az EP, mint 1979 óta az EU közvetlenül választott képviselőtestülete, sokáig és sokak szemében ideális terepnek tűnt erre. Voltaképpen e meggyőződés lendülete vitt el egészen „Lisszabonig” és az említett változásokig is. Mindennek lehetséges következményeit azonban sokak szerint távolról sem gondolták rendesen végig.

A kialakult helyzet emiatt most rendkívül komplex. Egyfelől adott egy közvetlenül választott képviselőtestület, amely papíron rögzített mandátuma szerint az európai folyamatok közvetlen szereplőjeként kellene, hogy hasson, és legitimitást teremtsen. Tényleges befolyását tekintve, ma már a jogalkotási ügyek 95 százalékánál nem születhet az EP valamilyen formájú beleegyezése nélkül hatályos döntés. Eközben azonban saját működését tekintve állandó, és egyre mélyülő legitimációs válsággal vergődik maga is. A sokat emlegetett közvetlen választásokon a részvételi arány minden alkalommal egyre kisebb, és ha nem lenne néhány tagországban - statisztikai átlagot javító kihatással - kötelező a részvétel a szavazáson, az EU-részvételi átlag talán már jó ideje egyharmad alatt lenne. Így is, mintegy féltucat tagállamban a szavazó népesség alig negyede, (esetenként kevesebb, mint ötöde) vett csak részt a voksoláson.

Önmagában mindez még nem lenne példátlan (visszatérő érvelés, hogy sokszor az amerikai elnököt is a népesség alig negyedének szavazata viszi a Fehér Házba). Az EP esetében azonban minderre települnek további problematikus adottságok. Nevezetesen:

- Azok az emberek, akiket a szám szerint többnyire nem kiugróan sok választó küld Brüsszelbe, tényleges (európai uniós) napi tevékenységükhöz végkép semmilyen érdemi felhatalmazást nem kapnak. Már megválasztásuk sem ilyen alapon történik, lévén, hogy a választók az esetek nagy többségében listákra, illetve a mögöttük álló pártokra szavaznak. Az utóbbiak honi megítélése pedig egyöntetű vélemények szerint a mindenkori belpolitikai helyzet aktuális kifejeződéseként jelenik meg. Magyarán: európai képviselőt az esetek 99 százalékában nemzeti belpolitikai szempontok és körülmények alapján választanak.

- Az „EU-munka” és a honi bázis közötti távolság a kinn eltöltött 5 év alatt csak növekszik. Mert bár vannak választókörzeti hetek, mikor a honatyák hazamennek, de ha ilyenkor találkoznak is választókkal, többnyire saját bevallásuk szerint sem az EP plenárisokon, szakbizottságokban folyó napi munkában születő döntések előzetes átbeszélése a program.

- Mindezt csak még jobban aláhúzza a média relatív érdektelensége az EP-ben folyó munka iránt. Az utóbbi valóban sajnálatos és ostoba is, hiszen az EP által is tárgyalt jogszabályok mindegyik előbb-utóbb bekerül a nemzeti jogba is. Ennek ellenére az idegenkedés az egyszerre „túl technikainak” és túl „távolinak” („külpol-anyagnak”) tekintett EP-hírektől, kevés kivételtől eltekintve, ma általánosnak tekinthető. Nem véletlen, hogy az EP ma már a tagállami fővárosokból saját költségére utaztat ki EP-plenárisokra nemzeti újságírókat, csak legyen sajtónyoma a történéseknek.

- Összefoglalva: az EU-honatya ténykedése mögött jobb esetben húzódhat saját nemzeti pártjának valamilyen prioritása, de a szélesebb közvéleményben adott (brüsszeli/strasbourgi) döntéseiről szinte soha nem tudnak otthon, és - megfordítva - meghozásukhoz maga sem rendelkezik közvetlen társadalmi felhatalmazással.

Mindez azt is jelenti, hogy: az EP (szerződéses, jogi) befolyása úgy nőtt az utóbbi időben, hogy közben működésének társadalmi legitimitása alacsony, sőt, arányaiban tovább csökkenő. Az EP a szélesebb közvélemény tudatában alig ismert, nincs jelen. Az EP-képviselőnek tehát kétszeres érdeke, hogy észrevétesse magát. Az e téren fennálló EP-érzékenység amúgy akkor érhető leginkább tetten, amikor valamiből kihagyják őket. Máig felemlegetik például, hogy az MFF végjátékában - 2012. november-2013 február 7. között - Van Rompuy nem konzultált velük.

Van azonban még valami:

- Formálisan az EP a GNI-arányos közkiadásoknak csak az 1 százaléka felett diszponál. (Lévén, az EU-költségvetés legfeljebb a tagállami GNI 1 százaléka lehet). Mindeközben az ilyen közkiadások a GNI 35-45 százalékát is elérik. Az egyre többeket zavaró probléma e tekintetben az, hogy növekvő hatáskörével az EP ma már igen sok esetben úgy hoz (fogad el, vagy módosít, néha radikálisan is) gyakran komoly költségkihatással bíró jogszabályokat, hogy azok tényleges költségterhei nem az EU-büdzsét, hanem az említett tagállami (közkiadási) 35-45 százalékot fogják terhelni. Azaz, a gyakran igen ambiciózus európai honatyák ténylegesen a más zsebére költekeznek, amikor például tovább szigorítanak egy jogszabályt.

Az utóbbi igazából különösen fontos – és láthatóan a legkevesebben veszik észre. Márpedig éppen ennek híján is, úgy tűnik, a képviselők körében meggyökeresedett egy tévhit. Mélyen tudatosult az a jogos meggyőződés, hogy ők az EU-szintű demokrácia letéteményesei, hiszen ők az egyetlen, akik közvetlen „népfelhatalmazással” rendelkeznek. Még ha megválasztásuk nem is közvetlenül EU-célok és programok, hanem belpolitikai reflexek alapján történt. És még ha egyre kevesebben szavaznak rájuk. De ettől még, aki szavazott, közvetlenül rájuk (listájukra, pártjukra, Brüsszelbe/Strasbourgba menésükre) adta voksát. Ha pedig a többiek otthon maradt, az az ő bajuk. Ennyiből a demokratikus mandátum vitathatatlan. De ez nem jelenti azt, hogy mert a mandátum demokratikus, ezért az EP léte és működése az EU, és főként: az EU-országok minden területére ki kell, hogy terjedjen!

Mennyire kijött ez az MFF körüli eddigi vitákban! Midőn a láthatóan őszinte képviselői felháborodások sorban kérték számon a valóban szűkülő közös büdzsén az összes, önmagában valóban fontos terület megfelelő finanszírozását. Arról feledkeztek csak meg, hogy ezek összessége, érdemi mértékben soha nem is lehetne az EU dolga és felelőssége. Legalábbis nem addig, amíg 1 százalék, kontra 34-44 százalék az arány a közösségi és a nemzeti közkiadások között. Merthogy ez végső soron mégsem egyetlen közös államalakulat, hanem csupán a nemzetállami tevékenységek és hatáskörök egy részének közös gyakorolása – az előbbiek önkéntes egyetértése alapján. A közös büdzsé persze optimális békeidőkben lehetne nagyobb, akár a duplája is. De amíg nemzetállam-központú Európa létezése, addig aligha válik 30-40 százalékossá a GDP arányos közösségi közkiadások mértéke. Hát számon kérni is arányosan kevesebbet lehet rajta.

Erre figyelmeztetett az EP „Elnökök Konferenciájának” nyílt vitáján Herman Van Rompuy is, midőn szám szerint is felidézte az 1 százalék tényét, és arra intve a honatyákat, hogy „maradjanak realisták”. Értve ez alatt, egészen bizonyosan, nem csak a szűken vett MFF-históriát. Hanem általában is az EP-képviselők egy – befolyásos – részének azon, önmagában dicséretes törekvését, hogy végső soron az EU (tagországok) életének minél több területén minél közvetlenebb befolyásuk lehessen. Ami azért szereptévesztés, mert nem véletlenül behatároltak az EP-jogosítványok az alapszerződésben. Mert behatárolt az is, hogy mi tartozik közösségi hatáskörbe, és mi nem. Mert ez utóbbi mögött végül mindig az a döntő, hogy mennyiben közös államiságról, és mennyiben (tag)államok együttműködéséről van szó.

Szerepzavarok, motivációk

Az EP-honatyák (frakciók, frakciókon belüli nemzeti párt-delegációk) működését a fentiek fényében (illetve azokat kiegészítve) minimálisan a következő tényezők határozzák meg:

- A láthatóvá válásra törekvés (észrevétetni magát, látványos lépésekkel, döntésekkel média- és politikai tőkét gyarapítani).

- Megérlelt, saját európai politikai ágenda. Kiforrott formában ez leginkább a magukat nyíltan is „föderalistának” tekintő honatyák körében a különösen jellemző. A brit Andrew Duff, vagy a belga Guy Verhofstadt bennfentesek véleménye szerint is programjukkal, szervezéseikkel „belülről nagyban motiválják az EP-t”.

- Különösen hangsúlyos ez egy évvel az európai választások (2014 tavasza) előtt.

- Az utóbbi kapcsán jegyzik meg EP-körökben, mindenekelőtt brit honatyák körében különösen fontos a látható egyéni politizálás, lévén brit földön nem listás, hanem egyéni választókörzeti a választás. („Érződik is a brit - különösen az EU-szkeptikus- képviselők megnyilvánulásaiban” - jegyezte meg erről egy EP-forrás.)

- A képviselőknek ugyanakkor nemcsak európai, de nemzeti kalapjuk is van, és ennyiből az EP legbefolyásosabb (mert legszámosabb) képviselőcsoportja - a különböző frakciókban működő német honatyák köre - tevékenységükben figyelnek a 2013 szeptemberi németországi parlamenti választás tényére is. Hasonló dilemma időről időre más nemzeti delegációknál is meghatározóvá tud válni, (ugyancsak 2014-ben nyilván erre rímelő lesz a magyar EU-honatyák ténykedése is.)

Mindez találkozik tehát a „Lisszabon” által még jobban kiszélesített mozgástérrel. Brüsszeli diplomaták, szakértők - de helyenként még EP-munkatársak is - elismerik, hogy a következő időszak nagy kérdése az lesz: vajon a választási kényszer nem fog-e kritikus számban EP-képviselőket arra ösztönözni, hogy a láthatóbbá válás igénye a felelős politizálást (átmenetileg?) esetleg háttérbe szorítsa. Sokak szerint, a maga nemében, az MFF jövője valahol ennek első igazán látványos próbájává is válhat. A hét éves keretköltségvetés az egyik legfontosabb esemény - szerződésmódosítást leszámítva - az EU életében, elfogadását több éves munka, több száz munkaülés, általában több fordulós csúcstalálkozó előzi meg. Politikai értéke, média-láthatósága igen nagy. Ugyanakkor, „Lisszabonnak” köszönhetően, az EP a már említett módon, most először vétójoggal (pontosabban: egyetértési joggal) rendelkezik a hét éves pénzügyi keretet illetően.

Mindez jelentheti azt egyes honatyák szemében, hogy soha nem látott politikai tőke-erejű beleszólásuk lehet a keretköltségvetés formálásába. Beleértve akár annak „visszadobását” is. Az „MFF-rendelet” ma még csak tervezet, és ahogy EP-részről minden nagyobb politikai frakció sietett hangsúlyozni, véglegesítéséhez az EP-vel a tárgyalás még csak most kezdődik. Ha a többségi vélemény elutasító lesz, az egészet vissza kell vonni, és a teljes MFF-folyamat kezdődhet elölről.

Az EP egyelőre a soros elnökséggel, valamint a partner intézményekkel folyamatos egyeztetést (alkudozást) kezd arról, hogy említett igényeik közül mi, mennyiben vehető igénybe. (Éppen a héten, mindenki megfordul az EP, vagy annak valamely szakbizottsága előtt. Herman Van Rompuy es José Manuel Barroso már hétfőn nyilvános meghallgatáson esik át az EP Elnökök Konferenciája előtt. De igazából a folyamat már múlt héten megkezdődött, midőn Martin Schulz EP-elnököt munkareggelin látták vendégül a tagországok nagykövetei.) Előre látható, hogy az alkudozás iránt viszonylag érdemi lesz a média-érdeklődés, és az érintettek sietni fognak élni is vele.

Az említett tagállami munkareggeli Schulz-cal arra utal, hogy EU-tanácsi oldalon felmérték az EP-szerep felértékelődését, és igyekeznek keretek között tartani az utóbbi mozgását. Ez azonban nem feltétlen jelenti azt, hogy a tételes követelések tekintetében is komoly mozgástér állna rendelkezésre, például a főösszeg - illetve a kifizetések oldalának - a növelése kapcsán, (különös tekintettel a brit ellenkezésre).

Amennyire tudni lehet, a kormányok többsége ma azt kérte-kéri EP-ben dolgozó képviselőitől, támogassák az asztalon lévő MFF-tervezetet. Mindehhez képest a tényleges EP-dilemma tavasszal abban áll majd, hogy mi jelent nagyobb (politikai) tőkeveszteséget (nyereséget): ha „elengedik” a keretköltségvetést a főösszeg érezhetőbb növelése, vagy/és a saját források belátható jövőben történő reformjának beígérése nélkül is, (amivel - cserébe - viszont LEHET egyáltalán keretköltségvetése az EU-nak)? Vagy ha az EP él történetének eddigi legnagyobb fegyverével, és rövidlátással vádolva a tagállamokat, látványosan keresztbe fekszik a túl „kicsi” büdzsének?

Ma még EP-körökben sem merik sokan megjósolni a választ. Ami akármi lesz is, fontos indikátor lesz egyúttal a „Lisszabon utáni” EP potenciális fejlődéstörténetének várható irányáról.

Brüsszel, 2013. február 16.

Eddigi hozzászólások (0)

  • Hírlevél
  • Legolvasottabb
  • Megosztva

Hírlevelünket csak előfizetőink olvashatják. Kérjük, jelentkezzen be itt.
Bővebb információ az előfizetésről itt.
Aktuális számunk témái:

  • Felparázslott a vita a kötelező menekültkvótákról
  • Az EP-ben is bírálták Tusk felvetését a kvóták ejtéséről
  • Az EP sem ellenzi a Brexit-tárgyalások új szakaszát
  • Szijjártó: csak egyféleképpen lehet értelmezni a VB ukrán szakvéleményét
  • Egyetlen EU-tagállam sem költözteti át a követségét Jeruzsálembe
  • Stratégiai jelentés az uniós alapok felhasználásáról
Twitter
Facebook